Nakládání s odpady ve vodním hospodářství: Zkušenosti v podmínkách nové legislativy

Zhruba před třemi lety nabyla účinnosti nová legislativa, týkající se nakládání s odpady. Tato legislativa se dotkla též správců vodních toků, provozovatelů vodních děl a správců vodních cest, kteří nakládají s velkými objemy nánosů, které jsou v některých případech legislativou považovány za odpad.

1. Úvod

Při těžbě nánosů je materiál těžen buď jako říční materiál, což je legislativní zkratka, vycházející z ust. § 14. odst. 1 písm. b) zák. č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též jako „VZ“ či „vodní zákon“), a označující písek, štěrk, bahno, valouny apod., těžené nikoliv jako odpad z koryta vodního toku, případně lze též nánosy těžit jako sediment, pokud hlavním účelem je odstranění tohoto materiálu z konkrétního místa v korytě či z plavební dráhy. Pokud je sediment pouze přesouván v rámci toku či vodní plochy, je výjimkou dle ust. § 2 odst. 1) písm. f) vyjmut z působnosti zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů (dále též jako „ZO“ či „zákon“). V ostatních případech je sediment považován za odpad a při jeho nakládání musí správci toku či správci vodní cesty dodržovat platné předpisy na úseku odpadového hospodářství.

Výše uvedené legislativní podmínky jsme promítli do interních předpisů podniku a začali je využívat v praxi při managementu sedimentů z vodních toků ve správě Povodí Labe, státní podnik. Již při formulaci interních postupů jsme se však setkali s nejednoznačností některých ustanovení či pojmů, u nichž nelze přesně odhadnout, jak má adresát ZO postupovat, aby měl jistotu, že jeho činnost je v souladu s legislativou.

2. Pochybnosti o správném výkladu skutečnosti

Jak jsme uvedli výše, na sedimenty přemísťované v rámci povrchových vod za účelem správy vod, správy vodních cest, předcházení povodním, zmírnění účinku povodní nebo období sucha nebo rekultivace půdy, pokud nemají některou z nebezpečných vlastností uvedených v příloze přímo použitelných předpisů Evropské unie o nebezpečných vlastnostech odpadů, se zákonná úprava nakládání s odpady nevztahuje. Toto dotčené ustanovení je transpozicí Směrnice evropského parlamentu a rady (ES) č. 98/2008, čl. 2 odst. 3., která stanoví, že aniž by byly dotčeny povinnosti podle příslušných právních předpisů, jsou sedimenty přemísťované v rámci povrchových vod za účelem správy vod a vodních cest nebo předcházení povodním či zmírnění účinku povodní a období sucha a rekultivace půdy vyňaty z oblasti působnosti této směrnice, pokud je prokázáno, že sedimenty nejsou nebezpečné. Jistě bylo cílem zákonodárce zjednodušit správcům vodních toků a správcům vodních cest úpravy koryt, v rámci kterých se pouze přesouvá sedimentovaný materiál, například mimo plavební dráhu či z nadjezí do zásypu nátrží a podobně.

Z prostého popisu výjimky, uvedeného v zákoně, však není jednoznačně jasné, jaký postup do této výjimky spadá a jaký již nikoliv. Z dikce ustanovení nijak nevyplývá povinnost dopředu ověřovat či prokazovat, že sediment nemá jednu z nebezpečných vlastností, právní úprava pouze stanoví, že pokud má, tak se na něj předmětná výjimka nevztahuje. I s ohledem na ust. § 1 ZO, kde jedním z cílů úpravy je ekonomická přijatelnost ochrany životního prostředí lze zkonstatovat, že nákladné ověření těchto vlastností může připadat v úvahu v případě, kdy třeba pro blízkost staré ekologické zátěže či z jiných důvodů lze předpokládat riziko kontaminace, v opačném případě ale je zcela v souladu se zákonem, pokud očekáváme, že sediment ve vodních tocích a nádržích nemá nebezpečné vlastnosti.

V praxi Povodí Labe, státní podnik, se však i přesto často kontrolní vzorek dělá, například pokud přesun sedimentu probíhá na území evropsky významné lokality soustavy Natura 2000 a podobně. Jako za ne úplně jednoznačný však považujeme pojem „přemísťování v rámci povrchových vod“. Zákonná definice povrchových vod je obsažena v ust. § 2 odst. 1 VZ, kdy povrchovými vodami jsou vody přirozeně se vyskytující na zemském povrchu; tento charakter neztrácejí, protékají-li přechodně zakrytými úseky, přirozenými dutinami pod zemským povrchem nebo v nadzemních vedeních. Lze tedy vydedukovat, že pod pojmem povrchová voda lze spatřovat vodní masu, která na rozdíl od vody podzemní, která je nasycena v horninách, se vyskytuje či se pohybuje po zemském povrchu. Z takovéhoto striktního jazykového výkladu bychom mohli usoudit, že výjimka se vztahuje pouze na sediment, který je přesouván do místa, kde pro účely správy vodní cesty či vodního toku jeho přítomnost neohrožuje naplňování účelu vodního toku či vodní cesty a to zároveň aniž by byl při tom tento sediment vyzdvižen nad hladinu toku či vodní plochy. Takové požadavky v praxi Povodí Labe, státní podnik, v zásadě splňuje přesouvání sedimentu s použitím podvodního dozeru Komatsu. Nejedná se však o jediný způsob těžby a přesunu sedimentu. Při využití jiných technických postupů, například sacího bagru, odtěžení rypadly na plovoucím zařízení či dalších metod je sice sediment přesouván v rámci koryta vodního toku, avšak již s jeho vyzvednutím nad hladinu a následným transportem na provozním plavidle či s využitím jeho vysáknutí na mezideponii a podobně. Striktně jazykově vzato, opouští tedy sediment povrchové vody, nicméně je přesunut a znovu uložen do vodního prostředí v jiné části koryta či vodní plochy. Často je takový sediment přesunut i přes několik plavebních stupňů do místa, kde je umístěn. Pro takové technické postupy je tedy otázkou, zda nakládání se sedimentem s využitím těchto postupů splňuje zákonnou výjimku ust. § 2 odst. 1 písm f) ZO. Dle našeho názoru je pro tyto případy spíše potřeba přijmout výklad teleologický, tedy spíše ptající se po smyslu zákonné úpravy a řešící, zda interpretace se tomuto smyslu nepříčí či s ním není v rozporu.

Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu. Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy činí z práva nástroj odcizení a absurdity. Pokud si tedy při výkladu rozsahu výjimky při nakládání se sedimenty, přesouvanými pouze v rámci povrchových vod, vezmeme názor Ústavního soudu k srdci, musíme se ptát po účelu, za jakým zákonodárce tuto výjimku stanovil. K tomu slouží jako vodítko odůvodnění výše uvedené směrnice a důvodová zpráva k zákonu o odpadech, v té se k tomuto ustanovení však lakonicky uvádí, že na řadu věcí se zákon o odpadech nevztahuje, i když je není možné podřadit pod některé z ustanovení omezujících jeho působnost. Jedná se o ty věci, které nenaplní definici odpadu. Odůvodnění směrnice je v tomto ohledu ještě stručnější, když v odst. 11) uvádí, že stav odpadu nekontaminované vytěžené zeminy a jiných přírodních materiálů používaných na jiném místě, než kde byly vytěženy, by se měl posuzovat podle definice odpadu, ustanovení o vedlejších produktech nebo stavu, kdy odpad přestává být odpadem, podle této směrnice. Z těchto dokumentů tedy lze pouze vyčíst záměr zákonodárce administrativně nekomplikovat přesuny sedimentů v rámci správy vodních cest a vodních toků. Nijak zde ale nelze vyčíst, proč použil zákonodárce termín v rámci povrchových vod.

Pravděpodobně je tedy na praxi, aby si vlastní výklad určila sama. Jedním ze základních tezí a cílů právní úpravy odpadového hospodářství je zamezení nežádoucí kontaminace životního prostředí odpadními látkami. Jistě lze najít shodu v tom, že právě vodní prostředí je na případné znečištění velice náchylné a ochrana povrchových a podzemních vod je velmi přísně vymáhána. V případě sedimentů, přesouvaných v rámci koryt či vodních ploch, nevykazují-li nebezpečné vlastnosti, se tyto sedimenty již přirozeně ve vodním prostředí nacházejí, není tedy účelné podstupovat administrativní opatření za účelem ochrany tohoto prostředí před případnou kontaminací. Je sice pravdou, že v případě těžby a přesunu sedimentu dochází k víření usazenin a náplav, tedy při takové činnosti je riziko úniku nežádoucích látek do povrchových vod vyšší, děje se tak však u technologických postupů, kdy sediment není v rámci procesu vytažen nad hladinu i v rámci postupů, kdy je odtěžen na plavidlo, případně mezideponii a následně upět uložen do vodního prostředí, zhruba stejně, z pohledu závažnosti tedy všechny tyto postupy představují zhruba stejné riziko kontaminace, které zákonodárce vyhodnotil u stávajícího sedimentu jako natolik nízké (za splnění zákonných podmínek), že není třeba ho podřazovat pod zákonný dohled v rámci odpadového hospodářství. Lze tedy konstatovat, že výjimka se vztahuje na sedimenty, přesouvané v rámci povrchových vod při správě vodních toků a vodních cest, přičemž termínem v rámci povrchových vod je myšlena situace, kdy sediment, se kterým je takto nakládáno, neopustí vodní prostředí, případně zůstává v blízkosti vodního prostředí, aby po skončení jeho transportu mohl být opětovně do vodního prostředí uložen. Pro jeho transport je zásadní, aby se co nejvíce minimalizovalo riziko jeho druhotné kontaminace a jejich uložení zpět do vodního prostředí, tedy jako nerizikové lze považovat převoz plavidlem, avšak přeložení do nákladních vozidel, vlaků či dalších prostředků přepravy by již asi nemohlo být považováno za „přesun v rámci povrchových vod“.

3. Problematika skladování sedimentu na mezideponiích

Další nejistotu představuje těžba těch sedimentů, na které se nevztahuje výše popsaná výjimka z důvodu, že je z provozního hlediska nutný jejich odvoz mimo vodní prostředí – stále však splňuje podmínky pro to, aby nebyl považován za nebezpečný odpad. Tento sediment musí být obvykle ponechán na nějaké manipulační ploše jako mezideponii, aby mohl vysáknout a bylo možné ho dále transportovat. Pro takovou činnost sice zákon zná termín soustřeďování odpadu, limituje ho však požadavkem, aby k soustřeďování odpadu došlo v místě vzniku odpadu, což není v případě těžby sedimentu vždy možné.

Bližší podmínky k tomuto soustřeďování stanovuje vyhláška č. 273/2021 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, která v ust. § 5 odst. 4) stanoví, že v případě soustřeďování sedimentů v místě vzniku odpadu se do vzdálenosti 100 m od hrany vodní plochy za místo vzniku odpadu považují pozemky koryta vodního toku, vodní nádrže, vodní plochy, kde byly vytěženy, a pozemky s těmito pozemky bezprostředně sousedící. v opačném případě se tedy již jedná o administrativně svázanější skladování odpadu. Ne vždy je možné tyto lokalizační podmínky splnit – pokud je například sediment z více úseků skladován na jedné deponii a podobně. Zákon v § 11 odst. 1) písm. q) stanoví, že zařízením k nakládání s odpady může být též pozemek, načež v písm. r) stanoví, že zařízením určeným k nakládání s odpady je zařízení ke skladování či úpravě odpadu. Právní úprava pak pro provozovatele těchto zařízení stanovuje celou řadu povinností, zejména administrativních, jejichž nesplněním se provozovatel vystavuje riziku sankce, zároveň se však jedná o časově, technicky i finančně náročná opatření, které v případě mezideponie sedimentu nejsou jakkoliv opodstatněná a adekvátní případnému riziku.

V praxi pak lze postupovat dvojím způsobem. Pokud bude sediment deponován v rámci koryta (např. na bermě pod úrovní břehové hrany) lze až do okamžiku jeho odvozu na věc pohlížet tak, že de iure neopustil vodní prostředí, tedy byl zatím přesunut v rámci povrchových vod a vztahuje se na něj výjimka, o které jsme psali výše. Tento postup však pravděpodobně je v rozporu s vodním zákonem, konkrétně ust. § 67 odst. 2) písm. b), který zakazuje skladovat odplavitelný materiál v aktivní zóně záplavového území. Tedy v místech, kde je aktivní zóna stanovena a pokud se jedná o standardní hrubost materiálu a tedy jeho možné odplavení při zvýšených průtocích, nebude možné tento postup pro rozpor s vodním zákonem použít.

Druhou možností je inspirovat se další výjimkou pro sedimenty, která vychází z ust. § 70 ZO, který stanoví, že pokud jsou sedimenty vytěžené z koryt vodních toků a vodních nádrží určeny k využití na pozemcích tvořících zemědělský půdní fond v souladu s požadavky stanovenými zákonem o hnojivech a zákonem o ochraně zemědělského půdního fondu, nemusí být pozemky tvořící zemědělský půdní fond, na kterých budou využity, zařízením určeným pro nakládání s odpady (…). Byť není použití postupu analogie legis ve veřejném právu příliš využívaným nástrojem, je nástrojem přípustným. Pokud tedy zákonodárce zhodnotil, že při uložení sedimentu na zemědělský půdní fond, za splnění všech zákonných podmínek, není účelné pohlížet na místo uložení jako na zařízení k nakládání s odpady, považujeme za v rozporu se smyslem normy a s v ust. § 1 ZO deklarovanými cíli normy, mimo jiné též ekonomickou přijatelností úrovně ochrany životního prostředí, trvat na splnění složitých administrativních opatření pro skladování sedimentu za účelem jeho odvodnění a dalšího nakládání s tímto materiálem jako s odpadem. Samozřejmě za předpokladu, že se jedná o inertní materiál, který nepředstavuje pro životní prostředí v místě skladování riziko.

4. Závěr

Jak jsme uvedli výše, zavádění nové legislativy, týkající se nakládání s odpady, je doprovázeno též ustalováním některých ne příliš definovaných pojmů. Při aplikaci zákonných pravidel tedy musíme ve výše uvedených případech, týkajících se těžby sedimentů z vodních toků a vodních nádrží při správě vodních toků a vodní cesty, hledat způsoby, jak interpretovat tato pravidla v souladu s požadavky a možnostmi praxe. Doposud jsme v této oblasti nenarazili na jakýkoliv zvláště restriktivní přístup dotčených dozorujících orgánů a věříme, že dobrá a korektní spolupráce mezi těmito orgány a správci vodních toků, případně správci vodní cesty, bude probíhat i v budoucnu.

Poznámka redakce: Článek vychází z informací přednesených na konferenci Vodní toky, které se uskutečnila v závěru loňského roku. Aktuálně lze dodat, že od konce března 2024 se opět projednává v PS Novela vodního zákona (je ve třetím čtení) s tím, že bylo podáno několik pozměňovacích návrhů. Poslanci zdůvodňují pozměňovací návrhy evropskou směrnicí č. 2023/2413, která nabyla platnosti 20. listopadu 2023 a do stávající směrnice č. 2018/2001 doplnila nový článek 16f, podle kterého mají členské státy zajistit v procesech plánování, výstavby a provozu vyjmenovaných záměrů v oblasti OZE uplatňování uvedené vyvratitelné domněnky. Podle ní jsou vyjmenované projekty v převažujícím veřejném zájmu a slouží veřejnému zdraví a bezpečnosti. Pozměňovací návrh ovšem požaduje, aby uplatnění vyvratitelné domněnky bylo v případě zákona o ochraně přírody a krajiny i vodního zákona vztaženo na všechna zařízení využívající obnovitelné zdroje, vyjma zařízení využívajících energii vodního toku, informuje sněmovní tisk. Průběh disputací lze sledovat zde.

Zdroje

1. zák. č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů
2. zák. č. 541/2020 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů
3. vyhláška Ministerstva životního prostředí ČR č. 273/2021 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady
4. nález Ústavního soudu ČR ze dne 17. 12. 1997, publikovaný pod č. 30/1998 Sb.
5. Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic
6. Mates, P. Analogie ve správním právu – Ministerstvo vnitra České republiky (mvcr.cz), 2011 (dostupné na www.mvcr.cz/clanek/analogie-ve-spravnim-pravu.aspx, citováno 12. 10. 2023)
7. Metodický pokyn Ministerstva životního prostředí, odboru dodpadů, č.j. MZP/2021/720/289 z 25 ledna 2021 (dostupné na www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/zakon_odpady_metodicky_pokyn/$FILE/OODP-Metodicky_pokyn_NZ_Zadatele_final-25012021.pdf , citováno 12. 10. 2023)