Aktuální informace k problematice vodovodů a kanalizací
Z diskuse v posledních 2-3 letech vyplývá, že finanční plány obnovy nejsou vesměs připraveny s odpovídající pečlivostí. Uplatnění teoretického procentuálního vyjádření roční potřeby („odpisu“) z hodnoty infrastrukturního majetku je obvykle zavádějící a vede ke zkresleným názorům.
Abstrakt
Článek se věnuje tématům, která v posledních 2 letech představují velmi aktuální problémy oboru vodovodů a kanalizací (VaK) v České republice a některá platí i pro celou Evropu:
- Diskuse o regulaci oboru VaK v České republice
- Zastavení provozu čistírny odpadních vod v důsledku nedohody vlastníků a provozovatelů infrastruktury
- Sledování výskytu prioritních znečišťujících látek (stopových organických látek) typu pesticidů, léčiv, parfémů, drog
- Diskuse k přípravě relevantních finančních plánů obnovy infrastruktury VaK
Je stručně charakterizován současný stav problematiky a uvedeny náměty k řešení neuspokojivé situace. Specielní aktuální téma představuje novela. V současnosti je dokončováno připomínkové řízení a po předložení vládě bude v případě schválení novela uvedena v samostatném sdělení pro časopis SOVAK.
Otázka regulace oboru vodovodů a kanalizací v České republice
V souvislosti s čerpáním dotací z fondů ES v Operačním programu ministerstva životního prostředí (OPŽP) došlo k prověřování smluvních vztahů vlastníků a provozovatelů infrastruktury VaK v ČR na úrovni Evropské komise (EK), které se táhne od r. 2004. Lze se domnívat, že záležitost vznikla na základě impulsů některých subjektů v ČR následkem nespokojenosti s jejich postavením nebo úlohou v privatizovaných vodohospodářských službách.
Následná doporučení EK vycházela z rozborů a stanovisek konsultantů a vedla k doporučení úprav smluv (např. vypověditelnost, délka apod.) včetně nespecifikovaného požadavku, aby se zkvalitnil dohled a bylo dosaženo „evropského standardu smluvních podmínek“.
Situace vedla k omezení využívání dotací z ES prostřednictvím OPŽP.
S cílem odblokovat situaci nechalo MŽP (ve spolupráci se Státním fondem životního prostředí) vypracovat soubor „podmínek přijatelnosti“, které žadatelé o dotaci buď splní a dotaci obdrží, anebo smlouvy neupraví a tedy dotaci nezískají.
Je vhodné upozornit na skutečnost, že v době uzavírání smluv vlastníků infrastruktury privátními provozovateli při privatizačním procesu služeb v oboru VaK na začátku devadesátých let (1993-5) o výběrových řízeních, tendrech a „nejlepší praxi v uzavírání smluv“ nebyly v ES regulativy. Např. při otevírání předstupních fondů ISPA byla naopak starost o uzavírání dostatečně dlouhých smluv, aby nedošlo k případnému znehodnocení dotace.
Regulace oboru VaK se však stala nyní tématem k diskusi s EK o podobě případného pokračování OPŽP po roce 2014.
Z jednání vedených MŽP v EK vyplynul požadavek na zřízení „centrálního regulátora“. S různou intenzitou pokračovaly diskuse v domácím rozměru ČR a letos vedly MŽP k organizování tzv. „kulatých stolů“.
I. kulatého stolu se zúčastnili zástupci ministerstev, které mají regulační kompetence a vybrané instituce. Výstupem z přednesených stanovisek účastníků bylo svolání II. kulatého stolu s účastí zástupce EK.
Jednání II. kulatého stolu s účastí zástupce EK proběhlo v Praze dne 17. 7. t. r.:
- Jednání řídil náměstek MŽP a z prezentací zástupců resortů Ministerstva zemědělství (MZe), Ministerstva financí (MF), reprezentanta „JASPERS“ (poradní skupiny EK z bankovního sektoru), i z vystoupení zástupců SOVAK a Ministerstva pro místní rozvoj usoudil zástupce EK pan Christos Gogos, že centrální regulátor oboru VaK v ČR není podmínkou. Stačila by „zjednodušená, zprůhledněná koordinace regulačních podmínek“, které uplatňují příslušné resorty v souladu s legislativou ČR (tedy MZe, MF, MŽP,MMR a Ministerstvo zdravotnictví).
- Řada informací prezentovaných na II. kulatém stole byla (překvapivě) pro p. Gogose nová a v závěru opakoval (existuje zvukový záznam, následně zachycený do písemné formy), že EK není nařizovatel, ale pomocník Členským státům a že k zajištění koordinace regulačních činností lze použít některý z gesčních subjektů.
- Na přímý dotaz zástupce SOVAKu, zda je centrální regulátor podmínkou pro využití budoucích fondů ES po r. 2014 odpověděl, že nikoliv, je třeba regulaci zkvalitnit uvedeným doporučením.
- Velmi závažná a zajímavá byla prezentace JASPERS, která dokumentovala naprostou různorodost regulačních přístupů v jednotlivých členských zemích EU s tím, že centrální instituci mají vlastně jen 4 z nich (a to ještě za výrazně jiných počtů regulovaných subjektů, kterých jsou maximálně desítky).
- V kontrastu s celkovou atmosférou vyzněl příspěvek poradce MŽP pana Tima Younga (Grant Thornton Advisory s. r. o. – GTA), který se soustředil na to, že nelze připustit, aby žadatelé o dotaci z OPŽP upravili smluvní podmínky (přijetím „podmínek přijatelnosti“ OPŽP) a „zbytek“ (několik tisíc subjektů) zachoval původní stav. To vedlo p. Gogose k poznámce, že opravdu tato dvoukolejnost by neměla být trvalá. Argument MZe, že pokud někdo žádá podporu, měl by podmínky splnit v souladu s pravidly příslušného programu bez toho, že se nežadatelé musí přizpůsobovat, zůstal bez komentáře.
MZe po II. kulatém stole pozvalo dopisem náměstka p. Gogose k návštěvě ministerstva (pozvání padlo i na jednání) s cílem seznámit ho s podklady a údaji, které jsou o vlastnících a provozovatelích k dispozici a umožňují porovnat jejich efektivitu i péči o majetek (databáze majetkové a provozní evidence i zprávy o vyúčtování nákladů na činnost provozovatelů). Obdobně ho pozvali také zástupci MF k návštěvě jejich resortu a k diskusi o postupu cenové regulace oboru v ČR. Zatím uvedená pozvání zůstala bez odezvy.
Následně MŽP svolalo v září t. r. 2 konference s navazujícími semináři (v Olomouci a Praze) k pokračování diskusí o „problému regulace“. Účastnil jsem se obou konferencí a závěry lze shrnout tak, že zatím není definitivně jasné, jak pokračovat a výstupem je konstatování potřeby svolat další, nyní již III. kulatý stůl.
Stanoviska MZe a MF o nadbytečnosti „centrální regulace“ se nemění. Poradce MŽP p. Young nadále kritizuje současný stav „dvoukolejnosti“ a navíc konstatoval, že očekává, že cesta koordinátora regulace namísto zřízení „centrální regulační instituce“ bude pro EK nepřijatelná. Skutečně, písemný záznam z jednání z II. kulatého stolu, odeslaný EK do Bruselu, se na MŽP vrátil s úpravami, které v podstatě mění prohlášení p. Gogose sdělená v Praze a směřují k původním doporučením z let 2004-6 – tedy k zavedení institucionálního regulátora.
Jak může III. kulatý stůl vypadat je obtížné předjímat, ani reakce MŽP na změny provedené EK v textu záznamu z II. kulatého stolu není zatím oficiálně zřejmá. O to zajímavější je skutečnost, že se novináři „regulování oboru VaK“ opakovaně věnují, při čemž řadu informací vytržených z kontextu (např. využívání prostředků ze zisku na investice, problém různých modelů vztahů mezi provozovateli a vlastníky) používají jako silné argumenty pro regulaci – ovšem v podstatě cen. Nezbytný komplexní pohled na funkce oboru VaK se vynechává (udržitelnost infrastruktury, plány obnovy, snaha o integraci atp.).
Každopádně přístup k cenové regulaci uplatňovaný ministerstvem financí je v souladu s platnou českou legislativou, náhled MZe o nadbytečnosti centrální regulace nadále platí – zejména v současných úsporných opatřeních v důsledku ekonomické stagnace.
Po přednesení uvedených zásad a po rekapitulaci současné situace na konferenci VAKINFO v Karlových Varech (6.–7. 11. t. r.), kde byli přítomni zástupci ministerstva životního prostředí, neproběhla žádná diskuse nebo nové skutečnosti, pouze sdělení, že je třeba v jednáních pokračovat.
Zastavení výkonu vodohospodářských služeb – provozu čistírny odpadních vod
I když v minulých letech došlo několikrát k ohrožení výkonu provozování infrastruktury VaK (vždy ČOV) v důsledku neshod a smluvních nedohod mezi vlastníky a provozovateli, vždy se podařilo (i díky zásahu MZe) záležitost vyřešit bez negativního dopadu na životní prostředí nebo spotřebitele.
Letos poprvé nastala téměř neuvěřitelná situace: Po víceletých sporech mezi vlastníky a provozovateli infrastruktury kanalizace a čistírny odpadních vod ve Dvoře Králové byl provoz čistírny zastaven a nečištěné splašky odtékaly do Labe. A to za situace, kdy ČR je smluvní stranou Mezinárodní komise pro ochranu Labe, k jejímž podmínkám náleží hlášení havárií jakosti vody a navíc v období, kdy vykonává prezidentství této Komise.
Zásah MZe byl velmi omezen skutečností, že jeho předchozí rozhodnutí bylo městem Dvůr Králové podáno k soudu, který v době zastavení ČOV ještě nerozhodl – takže obdobný vstup rozhodnutím v téže věci nebylo možné uplatnit. Složitá situace pod tlakem veřejného mínění vedla nakonec k obnovení provozu na základě ústupků dotčených subjektů. Avšak k definitivnímu řešení nedošlo, a tak se opět situace měla – na základě předběžného avíza – opakovat!
Reakce na tento bezprecedentní krok provozovatele i vlastníka ČOV je úprava v novele zákona o vodovodech a kanalizacích (která nyní finalizuje) a budou uplatněny řádově vyšší sankční opatření včetně zprůchodnění podmínek pro zavedení „veřejné služby“ tak, aby obdobné excesy nevznikaly.
Rostoucí požadavky na sledování prioritních znečišťujících látek
Seznam tzv. prioritních škodlivin zavedený Rámcovou směrnicí vodní politiky (2000/60/ES) v době jejího přijetí postupně roste, neboť výsledky monitorování a především poznatky vědy a výzkumu trvale rozšiřují spektrum škodlivin, jejichž výskyt ve vodních zdrojích je třeba nejen omezit, ale zcela eliminovat.
Svědčí o tom jak současná rozsáhlá diskuse v orgánech ES (EK a Evropský parlament), tak údaje z monitoringu vodních zdrojů, kvality pitné vody a rovněž vypouštěných „vyčištěných“ odpadních vod (viz obr. 1, 2, 3).
Jako příklad uvádím 3 obrázky z různých literárních zdrojů a nejenom z ČR. Jedná se jak o vstupy z bodových zdrojů (v případě farmak, parfémů a drog) tak z plošných zdrojů z důvodu aplikace pesticidů na ochranu zemědělské produkce. Zatímco v technologiích ČOV lze o zachycení – byť zjevně velmi nákladnou úpravou procesu (např. zařazení stupně s aktivním uhlím) – uvažovat, zabránit plošnému odtoku ze zemědělské půdy lze mnohem obtížněji a často se vyplavují látky již dávno nepoužívané, které představují staré zátěže pozemků).
Bezpochyby je nutné zvýšit dohled nad aplikací pesticidů – a především v ochranných pásmech vodních zdrojů. Dosud se v naprosté většině do upravené pitné vody uvedené látky nedostávají v koncentracích, které by ohrožovaly limitní hranice, je však třeba věnovat se jejich výskytu, sledování a zejména opatření orientovat na potlačení primárních zdrojů. Nástroje na omezení jejich používání jsou zaváděny již nyní – v Programu rozvoje venkova jde o pozitivní podpory v případech, kdy producenti přijmou přístup „ekologického zemědělství“ anebo „integrované produkce“. Postihy naopak vyplývají z naplňování „podmínek přijatelnosti“ (GAEC s aplikací „cross-compliance“), kdy nedodržení správné zemědělské praxe vede k sankcím – k omezení nebo zrušení dotací.
K rozsáhlejším opatřením musí přispět zejména II. etapa plánování v oblasti vod a její vazba na budoucí Společnou zemědělskou politiku zemí EU. Podmínkou ovšem je, aby „plány dílčích povodí“ (pro II. etapu je jich 10) obsahovaly konkrétní požadavky na příslušných zemědělsky využívaných pozemcích. K tomu bude nezbytná přítomnost zemědělských expertů při zpracování plánů včetně zapojení pracovníků z institucí, které podpory v zemědělství procesují a také kontrolují (Státní zemědělský intervenční fond apod.) Postupné zpřísnění nároků na zamezení odtoku těchto „prioritních škodlivin“ je pro ČR velmi podstatné s ohledem na skutečnost, že přes 55 % vodárenských zdrojů jsou povrchové vody.
K této oblasti se v současné době vztahuje příprava dokumentu Evropské komise s označením „A blueprint to safeguard Europa´s water resources“ (v překladu „Plán na ochranu vodních zdrojů Evropy“), jehož cílem je především zrychlit (a zpřísnit) naplňování požadavků a cílů Rámcové směrnice vodní politiky (2000/60/ES). Samozřejmě, že dokument obsahuje také tlak na rozšíření monitoringu jakosti vod (zejména o pojednávané prioritní škodliviny) a rovněž na propojení Společné zemědělské politiky pro další období (po r. 2014) s cíli k ochraně vodních zdrojů, včetně zpřísnění dohledu a sankcí. Zatím probíhají závěrečné diskuse, nicméně je enormní snaha dokument schválit v průběhu kyperského předsednictví – tedy do konce letošního roku. Objektivně vzato záměry uvedeného dokumentu jsou pro zachování množství, kvality a udržitelnosti vdoních zdrojů správné a žádoucí, realizace příslušných rozšířených a přísnějších opatření v době ekonomických potíží v celé EU bude obtížná, neboť jde vesměs na nákladná opatření (BAT, hydromorfologie, omezení zemědělské produkce atp.), přičemž finanční zdroje nejsou jasně vymezeny, zmínka o dobrovolnosti jednotlivých členských států a obecné podpoře z fondů ES zatím přesvědčivé nejsou. Bližší seznámení s obsahem celého dokumentu „blueprint“ přineseme až po jeho přijetí v EK.
K problematice finančních plánů obnovy infrastruktury VaK
Z diskuse v posledních 2-3 letech vyplývá, že finanční plány obnovy nejsou vesměs připraveny s odpovídající pečlivostí. Uplatnění teoretického procentuálního vyjádření roční potřeby („odpisu“) z hodnoty infrastrukturního majetku je obvykle zavádějící a vede ke zkresleným názorům. Teoretické naplánování do údajů vede k extrémům na obou stranách – jak k podcenění (vlivem obav o finanční zdroje) tak k přecenění (promítnutím teoretické hodnoty majetku – což navýší výrazně ceny vodného nebo stočného). Pro relevantní plán je třeba zpracovat pečlivě posouzení současného stavu infrastruktury – nejenom stáří, ale také poruchovost opotřebení, identifikovat „slabá“ místa, kvalitu materiálů a následně navrhnout předpokládaný časový postup obnovy či rekonstrukce. Teprve poté zahájit finanční kalkuly a projednávat vše průběžně s uživateli – občany.
Je třeba zmínit i skutečnost, že není ani jasný mechanismus, jak prostředky k obnově vhodně kumulovat a dlouhodobě udržet (důvodem je střídání zastupitelstev, nízké úrokové sazby za vklady a naopak vysoké úroky za půjčky apod.) V tomto ohledu je zajímavé, že požadované splnění „podmínek přijatelnosti OPŽP pro čerpání dotací z fondů ES“ (zmíněné v první části článku) situaci neřeší: Povinností je zajistit „fond“ vlastníka infrastruktury na 10 let. Je evidentní, že nově vybudovaná infrastruktura má životnost výrazně delší (snad s výjimkou technologií) – a co bude poté, když po 10 letech již povinnost vymizí, se nic nepraví.
V jedné z nových publikací OECD (viz /4/) jsem nalezl tabulku, z níž vyplývá (k mému úžasu), že v některých zemích na obnovu infrastruktury dokonce přidává stát (viz Tab. 1).
Tabulka 1
Financování nákladů vodohospodářské infrastruktury ve vybraných zemích – odhady %
(Převzato z publikace OECD /4/ - Tab. 2. 2. na str. 45).
| země | Investice do rozvoje vodního hospodářství | Provozní náklady a údržba | ||
|---|---|---|---|---|
| vláda | Uživatelé a samospráva | vláda | Uživatelé a samospráva | |
| Španělsko | 70 | 30 | 50 | 50 |
| Francie | 50 | 50 | 0 | 100 |
| Kanada | 75 | 25 | 50-70 | 50-30 |
| Japonsko | 100 | 0 | 0 | 100 |
| USA | 70 | 30 | 50 | 50 |
Přitom pro země EU platí zásada „samofinancování a „návratnosti nákladů“, která vyplývá z „acquis communautaire“. Text uvedené publikace OECD ovšem uvádí, návratnost nákladů „silně kolísá“ v různých zemích a pro jednotlivé složky činí – např. 50 % pro odběry vody ze zdrojů, 95 % pro distribuci v městech, 85 % pro čištění odpadních vod (údaje jsou o Španělsku). V publikaci je také popsán model financování v České republice – a v podstatě bez vážných pochybení – zejména zpoplatnění odběrů z vodních zdrojů je přesně uvedeno. Pro provozování infrastruktury VaK je správně uvedeno, že návratnost 100 % je dosažena na provozování, avšak rychle se snižuje při započtení nových investic a rekonstrukcí infrastruktury (na 10 – 20 % !!) – což je zdůvodněno neodpisováním investic (které byly v ČR v posledních 15 letech opravdu masivní).
Zde bych rád apeloval na SOVAK, aby ve spolupráci s MZe a MF byla zahájena debata k zabezpečení „skutečné udržitelnosti a obnovy infrastruktury VaK“ při dostatečně citlivém a přesnějším finančním plánování.
Použitá literatura
/1/ Water Pages 2011/2012 – Technická zpráva skupiny Energie AG Wasser, fig. s. 43. Energie AG, Firmenbuch Nr. 266311i.UID-Nr.ATU 61987425.
/2/AWE – Arbeitsgemeinschaft der Wasserversorger im Einzugsgebiet der Elbe- Bewertung der Qualitat von Fliessgewassernunter dem Gesichtspunkt der Trinkwasseraufbereitung, Berichtsjahr 2010-11. s. 13 – fig. 7.
/3/ Povodí Vltavy, s. p.- Zpráva o výsledcích monitoringu jakosti a množství povrchových vod v povodí vodárenské nádrže Švihov na Želivce v období 2006 – 2010. Praha, prosines 2011, s. 148 obr. Č. 8.1.5-1.
/4/ OECD Studies on Water (2012): A Framework for Financing Water Resources Management. OECD Publishing (Paris) 94 s.
Obr. 1 - Zachycené koncentrace uvedených drog ve výtoku ČOV v Českých Budějovicích (zdroj – viz /1/).
Obr. 2 – Zbytky léčiva diclofenac zjištěný ve 4 vodních tocích SRN (zdroj – viz /2/).
Obr. 3 - Koncentrace pesticidů (konkrétně terbutylazinu) v surové a upravené vodě z vyznačením příslušného limitu (zdroj – viz /3/)
The discussion in the last 2-3 years shows that financial recovery plans aren't generally prepared thoroughly. Application of theoretical percentages annual needs ("depreciation") of the value of infrastructure property is usually misleading and leads to biased opinions.
